每經(jīng)記者｜張靜  張文瑜    每經(jīng)編輯｜賀娟娟    

如果說過去二十年，中國城市的增長故事寫在“開發(fā)區(qū)招商引資排行榜”上，那么“十五五”的西安，開始嘗試把這套敘事改寫成一張更復雜的產(chǎn)業(yè)地圖。

最新發(fā)布的《西安市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（簡稱“規(guī)劃綱要”）中，關(guān)于開發(fā)區(qū)改革的表述雖只有寥寥數(shù)段，卻透露出一個清晰的信號：西安正在對開發(fā)區(qū)這個經(jīng)濟增長的“發(fā)動機”進行一場深刻的手術(shù)。

一句話總結(jié)，就是把開發(fā)區(qū)從“各自做大”的并聯(lián)結(jié)構(gòu)，改寫為“按產(chǎn)業(yè)分工”的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。

這意味著什么？

開發(fā)區(qū)不再是“誰都能講同一個故事”，而是每個開發(fā)區(qū)必須回答“你在城市產(chǎn)業(yè)鏈里的位置是什么”。

產(chǎn)業(yè)精準分工

開發(fā)區(qū)作為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，為產(chǎn)業(yè)集聚、動能轉(zhuǎn)換提供了堅實支撐。

然而，過去不少開發(fā)區(qū)陷入了一個誤區(qū)：無論自身稟賦如何，都要追求“五臟俱全”，既搞科創(chuàng)，又抓制造，還做外貿(mào)，導致招商內(nèi)耗、項目重復建設(shè)、資源利用效率低下等。

如今，西安在萬億級經(jīng)濟體量的基礎(chǔ)上，對生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系進行了一次重大梳理。其核心在于打破“多區(qū)競賽”，通過精準分工和行政瘦身，讓每個板塊成為城市價值鏈中不可替代的一環(huán)。

具體來看，高新區(qū)與航天基地，被定義為西安的“最強大腦”，聚焦基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新和“卡脖子”技術(shù)突破。

高新區(qū)著力科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“十四五”以來累計培育國家級科技型中小企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè)超過6000家，國家級專精特新“小巨人”企業(yè)99家，形成了光電子信息和汽車兩大千億級產(chǎn)業(yè)集群。

來源：可靈AI生成

航天基地則匯聚了中國航天科技產(chǎn)業(yè)三分之一的力量，集中了全省約90%的科研單位、專業(yè)人才與研發(fā)力量。兩者共同構(gòu)成西安的“創(chuàng)新策源地”。

如果說科創(chuàng)解決的是“從0到1”的突破，那么制造就是“從1到100”的轉(zhuǎn)化。

經(jīng)開區(qū)與航空基地則以高端制造基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為核心，扛起“先進制造業(yè)基地”的大旗，承接高新區(qū)、航天基地及各大高校的科研成果轉(zhuǎn)化，專注于汽車、高端裝備、航空零部件等“大國重器”的規(guī)?；a(chǎn)。

來源：西安經(jīng)開官微

浐灞國際港錨定西安的“全球鏈接者”定位，聚焦提升國際陸港能力，通過中歐班列帶動臨港產(chǎn)業(yè)集聚。與之聯(lián)動的空港新城，共同形成“陸港+空港”的雙通道優(yōu)勢。通過制度創(chuàng)新降低交易成本，讓西安的產(chǎn)品高效鏈接全球供應(yīng)鏈。

西咸新區(qū)被定位為“新增長引擎”和“承接轉(zhuǎn)化區(qū)”。它既擁有秦創(chuàng)原總窗口的科創(chuàng)屬性，又有足夠的物理空間承載高新、經(jīng)開外溢的產(chǎn)業(yè)。其角色是“黏合劑”與“放大器”，通過“新區(qū)+新城+鎮(zhèn)街”的模式，探索未來城市中產(chǎn)業(yè)與生活平衡的樣本。

最引人注目的變革當屬曲江新區(qū)?！兑?guī)劃綱要》明確其逐步剝離社會管理事務(wù)，轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團。

這意味著，曲江將逐漸成為一個專業(yè)化的市場主體。它不再承擔工業(yè)指標，而是專注于文旅融合、夜間經(jīng)濟、文化創(chuàng)意，通過市場化手段盤活城市文化資產(chǎn)，為西安打造國際消費中心城市提供場景支撐。

這場改革，正引領(lǐng)西安各開發(fā)區(qū)走向“各司其職”的精細分工格局。各板塊之間不再相互競爭與內(nèi)耗，而是成為產(chǎn)業(yè)鏈上緊密咬合的合伙人。

厘清權(quán)責邊界

《規(guī)劃綱要》中明確提出，要厘清開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的權(quán)責邊界，建立與開發(fā)區(qū)主責主業(yè)相匹配、與自身發(fā)展階段相適應(yīng)的管理模式和運行機制。

此次改革在行政層面，各開發(fā)區(qū)根據(jù)自身發(fā)展階段和功能定位，采取了差異化的改革路徑。

浐灞國際港的重在“瘦身”。政策明確要求其“進一步理順與行政區(qū)的權(quán)責關(guān)系，逐步將托管的街道和成熟區(qū)域移交行政區(qū)管理”。這意味著，浐灞國際港將更加聚焦于國際陸港能力提升、物流樞紐功能發(fā)揮和產(chǎn)業(yè)集聚帶動，向“開放型經(jīng)濟承載區(qū)”這一核心定位收斂。

曲江新區(qū)同樣做“減法”，逐步將社會管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。其核心優(yōu)勢在于文旅資源運營和品牌IP打造，剝離社會事務(wù)后，曲江新區(qū)能夠更加聚焦、更靈活地參與市場競爭，真正成為西安文旅產(chǎn)業(yè)的旗艦平臺。

與上述“瘦身”路徑不同，高新區(qū)的改革方向是“強身”。作為西安產(chǎn)城融合最為成熟的開發(fā)區(qū)，高新區(qū)已成立35年，基本形成一個功能完善的城市新區(qū)，區(qū)域內(nèi)常住人口龐大，公共服務(wù)、城市管理、基層治理需求密集。

因此，對高新區(qū)的改革不是簡單的“退”，而是有選擇地“進”。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)機構(gòu)職能的同時，增強行政管理能力，促進科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，進一步發(fā)揮輻射帶動作用。

來源：可靈AI生成

與之類似，經(jīng)開區(qū)則要“構(gòu)建有利于開發(fā)和社會治理相協(xié)調(diào)的管理新機制。”核心邏輯是，對于已經(jīng)形成城市功能的成熟開發(fā)區(qū)，改革的方向不是退回純產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是建立與城市發(fā)展水平相匹配的治理能力，同時強化產(chǎn)業(yè)主責。

西咸新區(qū)的改革更具系統(tǒng)性?！兑?guī)劃綱要》提出，要深化新區(qū)、新城、鎮(zhèn)街、國企綜合改革。

其中，新區(qū)加強行政管理、新城突出園區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鎮(zhèn)（街道）強化項目服務(wù)和基層社會治理、國企發(fā)揮市場化支撐作用，各方分工進一步明確。

而長安區(qū)（航天基地）、閻良區(qū)（航空基地）則持續(xù)深化“區(qū)政合一”。

這意味著，功能性開發(fā)區(qū)與行政區(qū)建立利益共享機制，促進深度融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其本質(zhì)是打破行政壁壘，讓開發(fā)區(qū)的發(fā)展紅利與行政區(qū)的公共服務(wù)形成正向循環(huán)。

結(jié)構(gòu)重構(gòu)時代？

如果我們把視角拉高，去俯瞰這次開發(fā)區(qū)重構(gòu)背后的邏輯，就會發(fā)現(xiàn)西安的良苦用心。

首先，國家戰(zhàn)略疊加壓力，西安同時承擔科創(chuàng)中心、先進制造業(yè)基地、對外開放樞紐等戰(zhàn)略重任，這意味著開發(fā)區(qū)必須“各司其職”，否則體系無法運轉(zhuǎn)。

其次，宏觀環(huán)境變了?！笆逦濉逼陂g，西安面臨的是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的攻堅期，土地財政退潮，新質(zhì)生產(chǎn)力成為主角。

靠大拆大建、跑馬圈地來拉動GDP的時代結(jié)束了，拼產(chǎn)業(yè)鏈完整度、技術(shù)控制力、拼產(chǎn)業(yè)附加值的時代到來了。

這要求有人做科技創(chuàng)新源頭，有人做制造地盤，有人做開放通道，有人做產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新承載。

但現(xiàn)實是，多個開發(fā)區(qū)爭同一產(chǎn)業(yè)，招商成本飆升，資源錯配嚴重。對此，《規(guī)劃綱要》亦直接點明問題：“開發(fā)區(qū)同質(zhì)競爭加劇”。

另外，很現(xiàn)實的問題是，城市空間已經(jīng)不夠用。《規(guī)劃綱要》也提到，主城區(qū)空間受限，必須通過功能分工釋放空間。

此邏輯下，可預見的是，若開發(fā)區(qū)改革順利推進，或?qū)⒁l(fā)一場“再產(chǎn)業(yè)化”的連鎖反應(yīng)。

對地方產(chǎn)業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)將更加集中，“鏈主+配套”結(jié)構(gòu)強化，中小企業(yè)被嵌入產(chǎn)業(yè)鏈，西安或?qū)摹爱a(chǎn)業(yè)多點開花”，轉(zhuǎn)向“集群化爆發(fā)”。

圖片來源：西安高新官微

企業(yè)選址邏輯也會變，比如做貿(mào)易或選擇浐灞國際港，做研發(fā)或選擇高新、做制造或選擇經(jīng)開，區(qū)位選擇從“政策導向”變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)匹配”。

對開發(fā)區(qū)本身來說，最直接的一點，開發(fā)區(qū)將失去“萬能性”，但同時意味著開發(fā)區(qū)更專業(yè)化。

《綱要》提出目標：“到2030年開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值達到10000億元?！边@背后的邏輯正是，用開發(fā)區(qū)完成工業(yè)倍增，用分工解決效率問題。

《規(guī)劃綱要》對開發(fā)區(qū)的定調(diào)，本質(zhì)是開發(fā)區(qū)重新成為“經(jīng)濟主引擎”，但方式已經(jīng)完全不同。

如果用一句話總結(jié)這輪改革，西安正在把開發(fā)區(qū)，從“各自為戰(zhàn)的園區(qū)”，重構(gòu)為一套協(xié)同運轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。

這意味著，不再追求“每個區(qū)都強”，而是追求“整體最優(yōu)”，這是一種更接近長三角、珠三角的產(chǎn)業(yè)組織方式。

問題在于，這種分工能否真正落地？

歷史經(jīng)驗告訴我們：行政區(qū)之間的競爭慣性極強，招商沖動很難克制，產(chǎn)業(yè)分工需要長期協(xié)調(diào)機制。

但無論結(jié)果如何，可以確認的是， 西安的開發(fā)區(qū)已經(jīng)進入新的階段：不再是擴張時代，而是結(jié)構(gòu)重構(gòu)時代。

而這，往往比增長本身，更決定一座城市的未來。